中国红十字会的法律保障

　红十字运动之所以能够被人们普遍认同并产生广泛的社会效应，是因为它一开始就在亨利•杜南的倡议下签订了一部公约，将人道思想从伦理学范畴扩大到法学范畴，把中立性概念以法律形式确定下来，变成有约束力的法律规范，并应用于战争或武装冲突。所以，红十字运动从一开始就受到国际法的保护，随着运动的深入发展，许多国家也都制定了本国的红十字会法。
　　（一）《中华人民共和国红十字会法》的诞生
　　中国红十字会成立很早，立法却很迟（在台湾，已于1954年10月通过了所谓《中华民国红十字会法》）。这与中国红十字会在红十字运动中的地位极不相符。因此，为履行日内瓦公约的要求，适应红十字运动的发展趋势，使国内红十字事业的发展更好地为社会主义现代化建设服务，在国务院有关部门的支持和指导下，中国红十字会第五届理事会和执委会，从1990年末开始把立法列为一项中心工作，经过两年多的努力，完成了这一任务。其工作进程大致如下：
　　第四届理事会提出并做了一些立法准备工作，第五届理事会把立法工作摆上重要议事日程。1991年6月，将该法(草案)及说明报国务院法制局，法制局作为特例，当年征求外交部、民政部、解放军总政治部等23个有关部门的意见。1992年上半年，总会两次组团赴瑞士、日本考察。6月，总会协助国务院法制局、全国人大法工委有关法律专家，共同对《草案》逐条逐句推敲修改，并两次征求有关部门的意见。1993年6月11日，国务院第五次常务会议审议并原则通过《中华人民共和国红十字会法(草案)》。其后，经过进一步考察，对部分条款进行修改，于1993年8月提请八届全国人大常委会第三次会议审议，同年10月31日，经八届全国人大常委会第四次会议正式通过，同日，中华人民共和国主席以第十四号令公布施行。
　　《中华人民共和国红十字会法》的公布施行，结束了中国红十字事业长期没有法律保障的状态，标志着中国红十字事业进入了新的历史发展阶段，具有划时代的意义。这次立法工作，进展非常顺利，从准备立项到出台不到三年时间，充分反映出国家对红十字事业的重视和理解，对发展我国红十字事业有着殷切的期待。
　　（二）《中华人民共和国红十字会法》的作用
　　《中华人民共和国红十字会法》是国际人道法、红十字运动基本原则与中国宪法和相关法律相结合的产物，亦即国家依据国际人道法及有关规则，结合我国实际情况，制定的一部确保中国红十字事业发展的国家法律。它所起的作用，主要是以法律形式明确了下列几个重大问题，给中国红十字会注入了新的生命力，开辟了广阔的发展道路。
　　一是明确规定中国红十字会的宗旨，是为了保护人的生命和健康，发扬人道主义精神，促进和平进步事业。这是把红十字工作的意义提到人类进步发展的高度，与当今世界的两大主题--和平与发展联系起来，揭示出红十字事业是一项崇高的社会事业，从而扫除了人们对红十字工作的陈旧观点和意识形态上的障碍，使人道主义成为我国社会生活中的一项重要的道德准则，从思想认识上为发展红十字事业开辟了道路。
　　二是明确规定中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体。这是根据国际和国内社会发展的新形势，对红十字会的地位和性质做出的新规定，大大拓宽了红十字会的活动范围，从人民卫生救护扩大到从事人道主义工作的社会救助，这实际上使中国红十字会成了国家法定的专门从事人道主义工作的社会救助团体，具有了更加深厚的潜在功能和更加广阔的活动空间。
　　三是明确规定中国红十字会遵守宪法和法律，遵循国际红十字与红新月运动确立的基本原则，依照中国参加的日内瓦公约及其附加议定书和中国红十字会章程，独立自主地开展工作。这就构成了红十字会既是国家的社会团体，又是国际组织成员的特性。这是红十字会与一般社会团体有所不同的地方。因此，坚持独立自主地开展工作对于红十字会就更为重要，是能否坚持实行红十字运动基本原则的关键所在。该法对此做出专门条款规定，就是对红十字会的独立自主权予以特别的法律保障。
　　四是明确规定红十字会与人民政府的关系。人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督；红十字会协助人民政府开展与其职责有关的活动。红十字会与人民政府的这种关系同一般社会团体与人民政府的关系也有所不同，除了根据国家法律的有关规定，还根据国际人道法及中国批准、加入的其他国际法律文书。
　　中国是日内瓦公约的缔约国，中国红十字会是依据日内瓦公约的有关规定成立和发展的，每次召开的红十字国际大会，中国政府与中国红十字会都派代表团出席。因此，人民政府既有支持、资助红十字会工作，保障红十字会履行其职责的责任及义务，也有监督红十字会工作的权利。作为红十字会来说，最重要的就是支持和协助本国政府开展与人道主义有关的工作，这是成立红十字会的初衷，也是检验红十字会工作的标尺。但是，红十字会不是政府的一个部门。该法对此做出明确规定，对于发挥红十字组织的作用至关重要。
　　五是明确规定红十字会的组织体制，县级以上按行政区域建立地方各级红十字会，全国性行业根据需要可以建立行业红十字会。这是把红十字运动基本原则中的统一原则与普遍原则变成法律条款，保障其实施，使中国红十字会的组织建设得到空前未有的大发展，成为名副其实的全国性的社会团体。
　　《中华人民共和国红十字会法》共六章二十八条，每个条款都有实际内容，基本上涵盖了红十字会工作的所有问题，既切合实际又具有前瞻性。上述五点，是最主要的，是把中国红十字事业推向全面和全新发展，是建设中国特色红十字事业的最有力的武器。这五点科学地总结了红十字运动的历史经验，深刻地揭示了红十字工作的本质，把红十字运动的要求和中国进行社会主义现代化建设的实际有机地结合起来，使它成为国家的意志和行为。这在红十字运动史上是少有的。全面贯彻执行这部法律，将会对红十字事业的发展产生巨大的动力。
　　（三）《中华人民共和国红十字会法》的特征
　　《中华人民共和国红十字会法》是我国法律体系中的一部非常特殊的法律，它既是对一个社会团体的立法，又是对一项专门工作的立法。因此，这部法律有几大特征：
　　第一，与国际人道法和国际惯例接轨。例如，第一章总则、第三章职责、第四章标志的许多条款，都是根据国际人道法的规定或是沿袭国际惯例而制定的，是把国际法的有关要求和规定变成国家法律，是国家遵守国际法和承担人道工作任务(包括责任和义务)的具体体现。它表明中华人民共和国是一个认真履行国际公约和国际义务的国家，是一个热衷于人道、和平与人类进步事业的国家，是一个愿意超越社会制度和意识形态的差异，与世界各国和国际社会共同努力对付人类生存和发展所面临的挑战的国家。我们学习和宣传《中华人民共和国红十字会法》，首先应从这个高度理解国家制定红十字会法的目的和意义，把学习红十字会法与学习国际人道法及红十字运动的有关章程、规则结合起来，以求对红十字会法全面、正确
的认识。
　　第二，授权性条款多。由于这部法律是一部保障红十字会开展工作的法律，这一特殊性决定了授权性条款比较多，而且授权的对象包括红十字会、政府和所有公民。例如：规定了红十字会有权处分其接受的救助物资，执行救助任务的人员、物资和交通工具有优先通行的权利，红十字会为开展救助工作可以进行募捐活动，红十字会接受捐赠物资享受减税免税；规定中华人民共和国公民承认红十字会章程并交纳会费的，可以自愿参加红十字会；规定县级以上按行政区域建立地方各级红十字会，红十字会具有社会团体法人资格；还规定红十字会履行七项职责，红十字标志具有保护作用和标明作用，对于滥用红十字标志的，红十字会有权要求其停止使用，拒绝停止使用的，红十字会可以提请人民政府按照有关法律、法规的规定予以处理。这种授权性条款有15条之多，超过了总条款的一半，这是本法律的显著特征。充分运用这些授权性条款，依法确保红十字会的权益，推进红十字会的工作，应当成为法律实施的重点。
　　第三，内容包容量大，可创性强。有人认为，本法规定的红十字会工作弹性太大，没有硬性任务，似乎是一个缺点。实际上，这正是本法的又一个特征，就是对红十字会应做的工作，可做的工作，包容量都很大。例如，对红十字会宗旨的规定(保护人的生命和健康，发扬人道主义精神，促进和平进步事业)；对红十字会性质的规定(从事人道主义工作的社会救助团体)；对红十字会职责的规定，都给予各级红十字组织广阔的发展空间。只要符合上述宗旨、性质、职责的事，红十字会都可以去做，都应该去做，可以勇敢地进行开拓和创造，把红十字事业积极推向社会发展的前沿。红十字会潜在能量的深厚，红十字事业的大有可为，正是在于它具有这些特性。只要我们善于运用红十字会法赋予的这些特性，加上坚持独立自主开展工作这一条，中国红十字会的工作定会百尺竿头，更上一层楼。
　　第四，没有明确执法主体。由于红十字会法属于社团法的范畴，按照我国的法律体制，社团法一般不明确执法主体，法律条款涉及哪个部门，哪个部门就应贯彻执行。红十字会法中规定人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，国家对红十字会兴办的与其宗旨相符的社会福利事业给予扶持；同时，还规定地方各级红十字会根据实际工作需要配备专职工作人员，以及人民政府的拨款，这些都需要政府来保证，而这些又是发展红十字组织和开展红十字工作的基本条件，在当前中国实行的管理体制下，没有这些基本条件，红十字会工作是难以开展的。因此，争取各级政府及有关部门对红十字会法的理解和执行，是各级红十字会的首要任务。
　　第五，具有很强的改革性和前瞻性。一般法律是总结实践的经验，对政府、对人们等方面的行为加以规范。红十字会法的许多条款并非沿袭过去的做法，而是把红十字运动的基本原则和理论，参照国际通行做法，结合我国实际制定的，既体现了改革性，又反映了前瞻性。
 
四、新时期发展战略和主要任务
　　《中华人民共和国红十字会法》的公布施行，是中国红十字会发展史上划时代的大事，它将中国红十字事业推上了一个新的依法建会的历史发展阶段。
　　第六届理事会依据红十字会法的规定，结合我国实际，总结各地经验，确定了依法建会的基本思路和基本方略，即新时期的发展战略和主要任务。概括起来，即一、二、三、四、六：在一个目标的指引下，实行两个转变，兴办三项社会工程，加强四项内部建设，建构六个方面的基本框架。
　　 一个目标，就是建设中国特色红十字事业。
　　两个转变，就是性质任务从人民卫生救护、社会福利团体转变为从事人道主义工作的社会救助团体；组织体制从依附挂靠于政府某一部门转变为单独设置，独立自主地开展工作。
　　三项工程，就是救援工程、生命工程和爱心工程。救援工程，是以积极参加国家的救灾减灾和扶贫计划为目标，扩大和加强备灾救灾基地建设，提高救灾能力和实效。生命工程，是以积极参与国家初级卫生保健和社区卫生为目标，组织社会力量兴办卫生救护培训、医疗、急救、无偿献血及中华骨髓库等事业，保护人的生命和健康。爱心工程，是以积极参与国家建立城乡社会保障体系为目标，发动红十字会会员和社会群体兴办公益事业，为弱势群体服务。这三项工程总的名称是红十字博爱系列社会工程，是和平时期红十字会开展人道主义救助工作的主要内容和具体表现，称之为工程是要求这些工作都要有相当的规模，形成载体和网络，走向规范化。
　　四项建设，就是加强理论、组织、业务和基金建设，亦即县级以上红十字会的自身建设，其目的是提高各级红十字会的素质，增强工作能力，能够履行红十字会法规定的各项职责，能够组织和领导广大会员及志愿工作者开展各种活动，能够兴办红十字博爱系列社会工程，并使其日益充实和扩大，迅速产生社会效应，使红十字会成为名副其实的、具有崇高威信的、从事人道主义工作的社会救助团体。
　　六个方面的框架，就是从理论基础、法制建设、组织体制、内部业务、社会工程和资金筹集等六个方面建构中国特色红十字事业的基本框架。
　　中国红十字会现阶段的建会方略，是互相联系、互相促进、互为因果的整体，既是建设中国特色红十字事业的内容，又是建设中国特色红十字事业的手段。两个转变是前提，三项社会工程是基础，四项内部建设是动力，六个方面的框架是措施。
　　从工作进程来说，从1994年4月召开中国红十字会第六次全国会员代表大会开始，就步入了依法建会--建设中国特色红十字事业的新时期，其进程与国家建设中国特色社会主义事业的进程基本相同，是随着国家建设中国特色社会主义事业的步伐前进的。从发展步骤来说，首先是解决两个转变问题，同时狠抓四项建设，逐步壮大三项工程，经过几代人的努力，若干年后，中国红十字会将在理论体系、法制建设、组织体制、社会工程、内部业务和基金筹集等六个方面基本建构起中国特色的比较成型的体系或模式。实行两个转变，这是依法建设中国特色红十字事业的前提和核心。如同建设中国特色社会主义事业一样，首先是要抓经济上的两个根本转变:经济体制的转变和生产方式的转变。中国红十字会依法实行两个转变，即性质任务从人民卫生救护、社会福利团体转变为从事人道主义工作的社会救助团体，组织体制从依附挂靠于政府某一部门转变为单独设置，独立自主地开展工作。这样有利于与国际接轨和更好地利用国际上的力量，有利于全面发挥红十字会的优势，有利于广泛发动和动员社会力量开展社会救助活动，减轻政府负担，有利于两个文明建设特别是精神文明建设。关于实行两个转变的步骤和方法，经过几年的探索，已取得一些经验，概括起来，有以下几点：
　　1、组织体制的转变和性质任务的转变要同步进行，做到相辅相成。性质任务的转变要求组织机构与其相适应，组织体制的转变是体现和促进性质任务转变的主要因素。这本身就是改革。红十字会的组织体制必须与性质任务相适应。
　　2、解决组织机构独立设置问题，要以红十字会法为武器，运用各种力量促进各级人民政府的各有关部门依法解决红十字会机构独立设置所必需的各种条件。
　　3、依照法律设置机构要与依照章程运作内部事务结合起来，不论目前机构设置属于何种形式，都要按照章程规定按时召开会员代表大会、理事会和常务理事会，充分行使其职权，发挥其作用，使各级红十字会做到实际上独立自主地开展工作。其实质是按照社团机制运作红十字会工作。
　　4、实行组织体制转变要从思想理论、组织人事、业务管理和资金筹集等四方面同时努力加强自身建设，增强独立自主开展工作的实际能力。
　　1999年10月召开的中国红十字会第七次全国会员代表大会对上述建会方略予以充分肯定。第七届理事会和执委会根据新的实践和认识，在中国特色红十字事业的基本特征等方面进行了积极的探讨（概括为五原则：坚持党的领导；工作上坚持与政府行为相协调；组织序列坚持与行政区划相一致；坚持上级红十字会指导下级红十字会；坚持政府领导可兼任红十字会领导职务），并且在转变体制、理顺关系等方面取得突破性进展，从理论和实践上进一步丰富和完善了建会的基本方略。
　　建设中国特色红十字事业任重道远。人类已经进入21世纪，我们面临新的机遇与挑战。中国红十字会将认真贯彻红十字会法，密切联系实际，既做好传统性工作，又做好开创性工作，认真总结经验，注重理论研究，不断增强自身实力，为改善最易受损害群体的境况，为国家社会主义现代化建设做出应有的贡献，以优异的成绩迎接中国红十字会建会一百周年。